Presentación
Cuando en enero de 2007 iniciamos la construcción del Plan Nacional de
Desarrollo 2007-2010, «Plan para la Revolución Ciudadana», no partimos de cero.
La propuesta de cambio, definida en el Plan de Gobierno que el Movimiento País
presentó a la ciudadanía, en el marco de su participación electoral de los años
2006, 2007, 2008, trazó ya los grandes lineamientos de una agenda alternativa
para el Ecuador.
Ahora, nuestro desafío es su consolidación. Por ello, el Plan Nacional
para el Buen Vivir 2009-2013 plantea nuevos retos orientados hacia la
materialización y radicalización del proyecto de cambio de la Revolución
Ciudadana, para la construcción de un Estado plurinacional e intercultural y
finalmente para alcanzar el Buen Vivir de las y los ecuatorianos.
Al igual que aquel Plan que rigió el anterior período de gobierno, el
Plan 2009-2013 recoge y busca concretar las revoluciones delineadas en el
proyecto de cambio de la Revolución Ciudadana. Dichas apuestas de cambio
también fueron orientaciones para el proceso constituyente de 2008, que
finalmente se plasmaron en el nuevo pacto social reflejado en la nueva
Constitución de la República del Ecuador. Tales revoluciones son:
1. Revolución constitucional y democrática, para sentar las bases de una
comunidad política incluyente y reflexiva, que apuesta a la capacidad del país
para definir otro rumbo como sociedad justa, diversa, plurinacional,
intercultural y soberana. Ello requiere la consolidación del actual proceso
constituyente, a través del desarrollo normativo, de la implementación de
políticas públicas y de la transformación del Estado, coherentes con el nuevo
proyecto de cambio, para que los derechos del Buen Vivir sean realmente
ejercidos. Para esto, es indispensable la construcción de una ciudadanía
radical que fije las bases materiales de un proyecto nacional inspirado por la
igualdad en la diversidad.
2. Revolución ética, para garantizar la transparencia, la rendición de cuentas y el control
social, como pilares para la construcción de relaciones sociales que
posibiliten el reconocimiento mutuo entre las personas y la confianza
colectiva, elementos imprescindibles para impulsar este proceso de cambio en el
largo plazo.
3. Revolución económica, productiva y agraria, para superar el modelo de
exclusión heredado y orientar los recursos del Estado a la educación, salud,
vialidad, vivienda, investigación científica y tecnológica, trabajo y
reactivación productiva, en armonía y complementariedad entre zonas rurales y
urbanas. Esta revolución debe concretarse a través de la democratización del
acceso al agua, tierra, crédito, tecnologías, conocimientos e información, y
diversificación de las formas de producción y de propiedad.
4. Revolución social, para que, a través de una política social articulada a una política
económica incluyente y movilizadora, el Estado garantice los derechos
fundamentales. Esta política integral, coherente e integradora es la que ofrece
las oportunidades para la inserción socioeconómica y, a la vez, para fortalecer
las capacidades de las personas, comunidades, pueblos, nacionalidades y grupos
de atención prioritaria, con el fin de que ejerzan libremente sus derechos.
5. Revolución por la dignidad, soberanía e integración latinoamericana, para mantener una posición
clara, digna y soberana en las relaciones internacionales y frente a los
organismos multilaterales. Ello permitirá avanzar hacia una verdadera
integración con América Latina y el Caribe, así como insertar al país de manera
estratégica en el mundo.
Las propuestas contenidas en el Plan Nacional para el Buen Vivir
2009-2013, plantean importantes desafíos técnicos y políticos e innovaciones
metodológicas e instrumentales. Sin embargo, el significado más profundo del
Plan está en la ruptura conceptual que plantean los idearios del Consenso de
Washington y con las aproximaciones más ortodoxas al concepto de desarrollo.
En este sentido, el Buen Vivir, parte de una larga búsqueda de
modos alternativas de vida que han impulsado particularmente los actores
sociales de América Latina durante las últimas décadas, demandando
reivindicaciones frente al modelo económico neoliberal. En el caso ecuatoriano,
dichas reivindicaciones fueron reconocidas e incorporadas en la Constitución,
convirtiéndose entonces en los principios y orientaciones del nuevo pacto
social.
El Buen Vivir, es por tanto, una apuesta de cambio que se
construye continuamente desde esas reivindicaciones por reforzar una visión más
amplia, que supere los estrechos márgenes cuantitativos del economicismo, que
permita la aplicación de un nuevo paradigma económico cuyo fin no se concentre
en los procesos de acumulación material, mecanicista e interminable de bienes,
sino que promueva una estrategia económica incluyente, sustentable y
democrática. Es decir, una visión que incorpore a los procesos de acumulación y
(re)distribución a los actores que históricamente han sido excluidos de las
lógicas del mercado capitalista, así como a aquellas formas de producción y reproducción
que se fundamentan en principios diferentes a dicha lógica de mercado.
Asimismo, el Buen Vivir se construye desde las posiciones que
reivindican la revisión y reinterpretación de la relación entre la naturaleza y
los seres humanos, es decir, desde el tránsito del actual antropocentrismo al
biopluralismo en tanto la actividad humana realiza un uso de los recursos
naturales adaptado a la generación (regeneración) natural de los mismos
(Guimaraes en Acosta, 2009).
Finalmente, el Buen Vivir se construye también
desde las reivindicaciones por la igualdad y la justicia social, y desde el
reconocimiento, la valoración y el diálogo de los pueblos y de sus culturas,
saberes y modos de vida.
Sabiendo que la definición del Buen Vivir implica estar conscientes de
un concepto complejo, vivo, no lineal, históricamente construido y que por lo
tanto estará en constante resignificación, podemos aventurarnos a sintetizar
qué entendemos por Buen Vivir:
«la satisfacción de las necesidades, la consecución de una calidad de
vida y muerte dignas, el amar y ser amado, y el florecimiento saludable de
todos y todas, en paz y armonía con la naturaleza y la prolongación indefinida
de las culturas humanas. El Buen Vivir supone tener tiempo libre para la
contemplación y la emancipación, y que las libertades, oportunidades,
capacidades y potencialidades reales de los individuos se amplíen y florezcan
de modo que permitan lograr simultáneamente aquello que la sociedad, los
territorios, las diversas identidades colectivas y cada uno —visto como un ser
humano universal y particular a la vez— valora como objetivo de vida
deseable (tanto material como subjetivamente, y sin producir ningún tipo de
dominación a un otro). Nuestro concepto de Buen Vivir nos obliga a reconstruir
lo público para reconocernos, comprendernos y valorarnos unos a otros— entre
diversos pero iguales— a fin de que prospere la posibilidad de reciprocidad y
mutuo reconocimiento, y con ello posibilitar la autorrealización y la
construcción de un porvenir social compartido» (Ramírez; 2008: 387).
Esta ruptura conceptual que proponemos tiene orientaciones éticas y
principios que marcan el camino hacia un cambio radical para la construcción de
una sociedad justa, libre y democrática. Las orientaciones éticas se expresan
en cinco dimensiones: la justicia social y económica, la justicia democrática y
participativa, la justicia intergeneracional e interpersonal, la justicia
transnacional y la justicia como imparcialidad. A su vez, propone
desafíos que se pueden sintetizar en:
- Construir una sociedad que reconozca la unidad en la diversidad.
- Reconocer al ser humano como ser gregario que desea vivir en sociedad.
- Promover la igualdad, la integración y la cohesión social como pauta de convivencia.
- Garantizar progresivamente los derechos universales y la potenciación de las capacidades humanas.
- Construir relaciones sociales y económicas en armonía con la naturaleza.
- Edificar una convivencia solidaria, fraterna y cooperativa.
- Consolidar relaciones de trabajo y de ocio liberadores.
- Reconstruir lo público.
- Profundizar la construcción de una democracia representativa, participativa y deliberativa.
- Consolidar un Estado democrático, pluralista y laico.
La ruptura conceptual con el concepto de desarrollo y el modo de Estado
se plasman en una estrategia de largo plazo que busca construir una «biópolis
eco-turística», cuyo desafío es concretar un nuevo modo de generación de
riqueza y (re)distribución post-petrolera para el Buen Vivir.
Este nuevo modo define, para la primera fase de su aplicación durante el
período 2009-2013, doce estrategias de cambio:
I. Democratización de los medios
de producción, (re)distribución de la riqueza y diversificación de las formas
de propiedad y de organización.
II. Transformación del patrón de
especialización de la economía a través de la sustitución selectiva de
importaciones para el Buen Vivir.
III. Aumento de la productividad
real y diversificación de las exportaciones, exportadores y destinos mundiales.
IV. Inserción estratégica y
soberana en el mundo e integración latinoamericana.
V. Transformación de la educación
superior y transferencia de conocimiento en ciencia, tecnología e innovación.
VI. Conectividad y
telecomunicaciones para construir la sociedad de la información.
VII. Cambio de la matriz energética.
VIII. Inversión para el Buen
Vivir, en el marco de una macroeconomía sostenible.
IX. Inclusión, protección
social solidaria y garantía de derechos en el marco del Estado constitucional
de derechos y justicia.
X. Sostenibilidad, conservación,
conocimiento del patrimonio natural y fomento al turismo comunitario.
XI. Desarrollo y ordenamiento
territorial, desconcentración y descentralización.
XII. Poder ciudadano y
protagonismo social.
Con estos fundamentos, el Plan aterriza en lo concreto y propone una
lógica de planificación a partir de los siguientes 12 grandes objetivos
nacionales para el Buen Vivir, los mismos que ya fueron planteados en el Plan
Nacional de Desarrollo 2007-2010 y que ahora son actualizados bajo parámetros
que se relacionan con el desempeño de las metas nacionales, con las distintas
propuestas de acción pública sectorial y territorial, y principalmente con la
necesidad de concretar los desafíos derivados del nuevo marco constitucional.
En consecuencia, los objetivos actualizados del Plan Nacional para el
Buen Vivir son:
Objetivo 1. Auspiciar la
igualdad, cohesión e integración social y territorial en la diversidad.
Objetivo 2. Mejorar las
capacidades y potencialidades de la ciudadanía.
Objetivo 3. Mejorar la calidad de
vida de la población.
Objetivo 4. Garantizar los
derechos de la naturaleza y promover un ambiente sano y sustentable.
Objetivo 5. Garantizar la
soberanía y la paz, e impulsar la inserción estratégica en el mundo y la
integración latinoamericana.
Objetivo 6. Garantizar el trabajo
estable, justo y digno en su diversidad de formas.
Objetivo 7. Construir y
fortalecer espacios públicos, interculturales y de encuentro común.
Objetivo 8. Afirmar y fortalecer
la identidad nacional, las identidades diversas, la plurinacionalidad y la
interculturalidad.
Objetivo 9. Garantizar la
vigencia de los derechos y la justicia.
Objetivo 10. Garantizar el acceso
a la participación pública y política.
Objetivo 11. Establecer un
sistema económico social, solidario y sostenible.
Objetivo 12. Construir un Estado
democrático para el Buen Vivir.
Este Plan no es concebido como la suma de partes y elementos
dispersos. Tiene una mirada integradora, basada en un enfoque de derechos que
va más allá de la entrada sectorialista tradicional, y tiene como ejes la
sostenibilidad ambiental y las equidades generacional, intercultural,
territorial y de género. La armonización de lo sectorial con los objetivos
nacionales supuso un gran esfuerzo de coordinación y articulación interestatal
para conjugar la problemática, las políticas y las visiones sectoriales con los
grandes intereses nacionales.
Para propiciar esta articulación, la formulación del Plan Nacional para
el Buen Vivir 2009-2013 se sustentó en un proceso de diseño de agendas
sectoriales, consideradas como instrumentos de coordinación y concertación
sectorial, las cuales representan un esfuerzo de definición de políticas,
estrategias, programas y proyectos que ejecuta cada gabinete sectorial de la
Función Ejecutiva. Las agendas y políticas sectoriales brindan coherencia a las
propuestas de gestión pública con respecto a las disposiciones
constitucionales, los objetivos del Buen Vivir y la planificación operativa, lo
que determina un flujo de articulación entre las orientaciones programáticas de
mediano plazo y la gestión institucional efectiva.
La concertación sectorial no es suficiente cuando se requiere articular
las distintas visiones y condiciones de los territorios y sus poblaciones, con
el objeto de fortalecer su integración y mejorar las condiciones de vida de las
y los ecuatorianos. Pensar el territorio como el espacio de concreción de la
política pública y, a su vez, a las dinámicas territoriales como elementos
sustantivos para la planificación pública, es una apuesta y además un gran
desafío para el proceso de planificación. Se trata de un proceso de doble vía,
en el que la planificación local alimenta y nutre a la planificación nacional y
viceversa, como parte de un proceso de construcción de un nuevo tipo de Estado
policéntrico. Así, en 2007 el Ecuador impulsó un Plan Nacional de Desarrollo en
el cual la perspectiva territorial se incorporó a partir de los planes
provinciales.
Para el período 2009-2013 la Estrategia Territorial Nacional constituye
una de las principales innovaciones del Plan en tanto incorpora al ordenamiento
territorial e identifica las principales intervenciones y proyectos
estratégicos en los territorios. También el Plan incluye la desagregación y
territorialización de indicadores que sirven de sustento para el diseño de
políticas públicas en función de la diversidad propia del país.
De igual manera el Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013, refuerza
la articulación entre la planificación nacional y territorial al identificar
las dinámicas y particularidades específicas para la formulación de políticas
públicas. El proceso de formulación de agendas para las siete zonas de
planificación, permitió identificar las necesidades de las poblaciones
relacionadas a las cualidades, potencialidades y limitaciones de los
territorios, así como desarrollar una propuesta de modelo territorial en el que
se expresan los lineamientos para el uso del suelo y las intervenciones
estratégicas articuladas a una propuesta nacional.
Todo este nuevo esquema de planificación nacional también implica un
sólido proceso participativo. En este contexto, la formulación del Plan para el
Buen Vivir 2009-2013 responde a un proceso sostenido de consulta que inició con
la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010. Se caracteriza por la
diversidad de actores que formaron parte del mismo, a través de veedurías
ciudadanas a la ejecución de políticas, grupos focales, consultas ciudadanas,
tanto a nivel nacional como territorial, así como también el diálogo y la
concertación con los actores sociales e institucionales.
Es particularmente importante resaltar la organización de Talleres de
Consulta Ciudadana con énfasis en la articulación del Plan en los
territorios. Estos talleres se realizaron en Esmeraldas,Babahoyo,
Portoviejo, Santo Domingo, Cuenca, Loja, Latacunga y Tena; adicionalmente,
se realizaron dos talleres nacionales en Quito y Guayaquil para
analizar los alcances a los objetivos, políticas y lineamientos de acción
pública. Por sus especificidades territoriales, ambientales y culturales, se
organizó un taller en Galápagos, y otro con pueblos y nacionalidades en la
ciudad de Baños. En los talleres participaron más de 4.000 representantes de la
sociedad ecuatoriana organizados en más de 85 mesas de trabajo que permitieron
discutir tanto los objetivos nacionales cuanto las estrategias territoriales.
Para asegurar la incorporación de los aportes ciudadanos a los
contenidos del Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013, se diseñó una
metodología de facilitación y sistematización asociada a los lineamientos
nacionales. Así, en cada mesa de trabajo se discutieron las políticas de cada
objetivo nacional agrupadas en cada uno de los componentes de la Estrategia
Territorial Nacional. De esta manera se indujo a la reflexión de las
orientaciones nacionales desde las realidades zonales. Los resultados de los
procesos participativos fueron difundidos a través de las fichas de
sistematización de cada taller publicadas en el sitio web creado para el
efecto.
Adicionalmente, se organizaron eventos masivos en espacios públicos que
permitieron la difusión de los contenidos del Plan Nacional para el Buen Vivir
entre la ciudadanía, realizados en las plazas públicas de las ciudades de
Quito, Guayaquil, Cuenca, Loja y Manta. Como aporte a la discusión sobre
prioridades de la sociedad ecuatoriana, y particularmente de la ciudadanía no
organizada, se aplicaron sondeos de opinión a más de 5.000 personas, con el
objeto de recoger las distintas opiniones de ciudadanos y ciudadanas respecto
al significado del Buen Vivir, así como de acciones relevantes para el próximo
período de gobierno.
El Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013 se estructura en torno a
nueve secciones. La primera de ellas presenta el proceso de construcción del
Plan Nacional, el cual se caracterizó por su sustento en la Constitución de
2008 y por ser profundamente democrático y ampliamente participativo. A
continuación, la sección dos despliega las orientaciones éticas y
programáticas, las cuales subyacen y guían el proceso actual de transformación.
En tercer lugar, se muestra el sentido de cambio desde el paradigma del
desarrollo a uno nuevo del Buen Vivir.
La cuarta sección aporta un diagnóstico crítico sobre los procesos
económicos, sociales y políticos que han caracterizado al país en las últimas
décadas, así como una lectura analítica de los que fueron los primeros 31 meses
de gobierno. De la mano del diagnóstico, se proponen, en la quinta sección, las
transformaciones necesarias para alcanzar, en el mediano plazo, un nuevo modo
de acumulación y (re)distribución para el Buen Vivir. Ello da paso a una
sección en la que se evidencian las 12 estrategias nacionales para el período
2009-2013; es decir, para la primera fase de la transformación que propone la
quinta sección.
En la séptima sección, se desarrollan los contenidos de los 12 Objetivos
Nacionales para el Buen Vivir, los cuales han sido actualizados en función de
los contenidos constitucionales, los resultados de la evaluación del Plan
Nacional de Desarrollo 2007-2009, las agendas y políticas sectoriales y
territoriales, las acciones e inversiones públicas y los aportes ciudadanos. En
los 12 Objetivos Nacionales se definen políticas y lineamientos de política
necesarios para la consecución de metas que permitan hacer un seguimiento de
los resultados logrados por el
Gobierno. Validadas por las instituciones ejecutoras, estas metas rompen
con las inercias burocráticas e institucionales, y muestran el compromiso del
Gobierno Nacional para cumplir con su propuesta de transformación.
La octava sección, como una de las innovaciones más importantes del Plan
Nacional para el Buen Vivir 2009-2013, incluye la Estrategia Territorial
Nacional, misma que identifica y territorializa las principales intervenciones
y proyectos estratégicos nacionales. Como anexo complementario a la Estrategia
Territorial Nacional, se incluye una primera versión de las agendas zonales.
Estas agendas constituyen un aporte para un proceso de discusión ampliado, en
el que progresivamente y en función de procesos de la información y la
planificación territorial se brinde sustento para el diseño de políticas
públicas adecuadas a la diversidad propia del país.
El Plan, en su novena y última sección, incluye el desarrollo de
criterios para la asignación de recursos a través de la formulación del Plan
Plurianual de Inversiones Cabe resaltar que la planificación y priorización de
la inversión pública es acompañada de un proceso de análisis, validación y
jerarquización de programas y proyectos articulados a las estrategias de
mediano plazo y a las políticas definidas en cada objetivo.
El Plan Nacional para el Buen Vivir es una herramienta flexible y
dinámica, también disponible en formato magnético, que, además de los
contenidos antes descritos, recopila todos los resultados de la participación
en las mesas de consulta ciudadana e incluye información adicional al propio
Plan, con miras a garantizar su actualización permanente conforme se van
formulando políticas complementarias. Esta herramienta incluye además una
opción de visualización geográfica y desagregación de indicadores a fin de
proporcionar a los gestores de políticas públicas instrumentos que, de primera
mano, les permitan realizar proyecciones de cobertura y ver los impactos que
podrían tener sus programas en el territorio, tomando en cuenta la
sostenibilidad ambiental y las equidades de género, generacional, intercultural
y territorial.
Finalmente, es necesario recalcar que el Plan Nacional para el Buen
Vivir es un primer paso para la construcción del Sistema Nacional
Descentralizado de Planificación Participativa, que tiene como finalidad
descentralizar y desconcentrar el poder para construir el Estado Plurinacional
e Intercultural. En este afán, y siguiendo las disposiciones constitucionales,
el
Plan Nacional para el Buen Vivir deja abiertas las puertas e invita a la
construcción de 14 Planes de Vida de los diferentes pueblos y nacionalidades
del país, así como a la elaboración del Plan de la circunscripción territorial
especial de la Amazonía. De la misma forma, y en el marco de sus autonomías,
recomienda a los gobiernos autónomos descentralizados la articulación con este
Plan y la actualización de sus instrumentos de planificación y prioridades de
intervención territorial.
El «Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013», ha sido
elaborado a través de la orientación técnica y metodológica de la Secretaría
Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES), en coordinación con los
equipos técnicos de los distintos Ministerios y Secretarías de Estado y sobre
todo con los aportes de ciudadanas y ciudadanos ecuatorianos. La aprobación del
Plan en el Consejo Nacional de Planificación constituye un hito en la
aplicación de la Constitución, así como también para la consolidación de la
democracia participativa.
René Ramírez Gallegos
SECRETARIO NACIONAL DE PLANIFICACIÓN Y DESARROLLO
SECRETARIO NACIONAL DE PLANIFICACIÓN Y DESARROLLO
“La elaboración del Plan Nacional para
el Buen Vivir supuso enfrentar cuatro grandes desafíos: articular la
planificación al nuevo marco constitucional, al reforzar la planificación por
objetivos nacionales para el “Buen Vivir”; generar procesos de articulación y
retroalimentación interestatal que integren la gestión por resultados;
incorporar de manera efectiva a la planificación y al ordenamiento territorial;
e impulsar un proceso de participación social.”
Disposiciones constitucionales
sobre la planificación nacional
La Constitución de 2008 posiciona a la
planificación y a las políticas públicas como instrumentos para la consecución
de los Objetivos del Buen Vivir y la garantía de derechos.
Según la Carta Magna la planificación tiene por
objeto propiciar la equidad social y territorial y promover la concertación.
Para ello, debe asumir como prioridad la erradicación de la pobreza, la
promoción del desarrollo sustentable y la re-distribución equitativa de los
recursos y la riqueza, como condiciones fundamentales para alcanzar el Buen
Vivir. En este nuevo enfoque, los ciudadanos y ciudadanas, en forma individual
y colectiva, tienen el derecho de participar de manera protagónica en la toma
de decisiones, en la formulación de políticas y en la gestión de los asuntos
públicos.
Según la disposición constitucional contenida en el
Art. 280, el Plan Nacional de Desarrollo, hoy denominado Plan Nacional para el
Buen Vivir, es el instrumento al que se sujetarán las políticas, programas y
proyectos públicos; la programación y ejecución del presupuesto del Estado; y
la inversión y la asignación de los recursos públicos; y coordinará las
competencias exclusivas entre el Estado central y los gobiernos autónomos
descentralizados. Su observancia será de carácter obligatorio para el sector
público e indicativo para los demás sectores.
El Plan apuntala un proceso de transformación
estructural del Ecuador en el largo plazo. Se organiza por objetivos orientados
a la garantía de derechos. Los objetivos, a su vez, cuentan con acciones de
carácter operativo, diseñadas para el período de gobierno, que se concretan a
través de la inversión pública. La consolidación de una economía endógena
encaminada hacia el Buen Vivir requiere, en esta fase, enfatizar en el
desarrollo de capacidades y oportunidades, así como en la movilización,
acumulación y distribución de capital en los distintos sectores y actores del
sistema económico.
Elementos
orientadores para la formulación del Plan
La Constitución del Ecuador es el principal referente del proceso de formulación
de la planificación nacional. La aprobación de la Carta Magna estableció un
nuevo pacto social, cuyo cumplimiento debe ser canalizado por la acción
estatal, que articula los sectores público, privado, popular y solidario. En
ese sentido, los aportes constitucionales llevaron a la actualización de los
contenidos del Plan y a una denominación diferente para el nuevo período de
gobierno. Así, se transformó en el “Plan Nacional para el Buen Vivir,
2009-2013: Construyendo un Estado Plurinacional e Intercultural”. Esta
denominación refleja el cambio de paradigma del desarrollo como medio para
alcanzar el Buen Vivir.
La formulación del Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013 se
fundamenta en la propuesta de gobierno de Rafael Correa ratificada por el
pueblo ecuatoriano en las urnas y, por tanto, con la legitimidad política de un
mandato social y ciudadano al que el Gobierno Nacional debe responder y rendir
cuentas. Esta propuesta de cambio, definida en el Plan de Gobierno de la
Revolución Ciudadana, se sustenta en principios y orientaciones éticas,
políticas y programáticas que están incorporados en el Plan Nacional para el
Buen Vivir. Se trata de elementos indispensables para garantizar la coherencia
entre las acciones de mediano y corto plazo y con las disposiciones
constitucionales.
Asimismo, la formulación del Plan Nacional para el Buen Vivir se
sustenta en un análisis de las condiciones estructurales del Ecuador actual y
en el seguimiento a la gestión pública desarrollada durante los 31 meses de Revolución
Ciudadana, durante el período 2007-2010. La evaluación incluyó, por una parte,
un diagnóstico crítico y el análisis de avances en el cumplimiento de metas,
respaldados en una línea de base con indicadores claros, concisos y periódicos,
validados técnica y políticamente; y, por otra parte, la evaluación de
políticas, programas y proyectos del sector público desde varias perspectivas,
para determinar su impacto, eficiencia y resultado en relación con el logro de
los objetivos propuestos. La información obtenida del diagnóstico y la
evaluación permitió definir elementos de “ruptura”, que establezcan las
transformaciones sustantivas requeridas desde la acción pública para un
verdadero cambio de modelo orientado hacia el Buen Vivir.
El Estado y la gestión pública –tradicionalmente estructurados bajo una
lógica de planificación y ejecución sectorial– desarrollaron, durante el
periodo 2007-2009, un esfuerzo de articulación. El trabajo en torno a grandes
objetivos nacionales contribuye a generar una nueva cultura institucional,
basada en la cooperación y la coordinación. Todo ello es parte de una gestión
por resultados, en donde las políticas y programas se articulan para el
cumplimiento de las metas, con la respectiva apropiación, coordinación y
vinculación entre las distintas instituciones públicas involucradas para la
ejecución, seguimiento y evaluación.
Sin embargo, el desafío de pasar de la lógica de planificación sectorial
a la planificación por objetivos requiere un esfuerzo para privilegiar las
articulaciones entre las áreas social, productiva, cultural y ambiental, a fin
de construir una visión de la política pública como un todo estructurado. La
planificación alrededor de grandes objetivos nacionales demanda una nueva
cultura institucional basada en la articulación, antes que en la fragmentación
y segmentación del aparato público. En esta línea, es fundamental el papel de
los ministerios coordinadores, como instancias que garantizan la coherencia y
retroalimentación de la acción pública sectorial. Este proceso exige el
alineamiento y armonización de las políticas sectoriales y la gestión, en la
perspectiva de vincular lo existente y lo deseado en términos de política
pública. Implica también, impulsar una propuesta innovadora y viable que
represente un punto de quiebre con el modo de desarrollo vigente en el país y
permita generar una nueva estrategia orientada hacia el Buen Vivir.
Para propiciar esta articulación, la formulación del Plan Nacional para
el Buen Vivir 2009-2013 se sustentó en un proceso de diseño de agendas
sectoriales, consideradas como instrumentos de coordinación y concertación
sectorial. Estas agendas representan un esfuerzo de definición de políticas,
estrategias, programas y proyectos que ejecuta cada gabinete sectorial de la
Función Ejecutiva. Las agendas y políticas sectoriales brindan coherencia a las
propuestas de gestión pública con respecto a las disposiciones
constitucionales, los objetivos del Buen Vivir y la planificación operativa.
Ello determina un flujo de articulación entre las orientaciones programáticas
de mediano plazo y la gestión institucional efectiva (Figura 1.1).
Las metas e indicadores constituyen elementos fundamentales de
referencia para el seguimiento y evaluación de la acción pública en relación a
los impactos y resultados esperados hasta el año 2013. La línea base de los
indicadores corresponde al año 2008 o al último año con información disponible.[1]
Las metas incorporadas en el Plan corresponden a indicadores de carácter
cuantitativo, las cuales fueron construidas a partir de información confiable y
estadísticamente representativa. Son instrumentos de verificación del
cumplimiento de políticas públicas y por ende de los Objetivos Nacionales.
Cuentan con la validación de los ministerios ejecutores y ministerios
coordinadores.
Construir mecanismos de monitoreo y evaluación del Plan implican,
necesariamente, el recurso de una serie de saberes, conocimientos y series de
información comparables, formalizadas, estandarizadas y legitimadas en términos
académicos y científicos lo que implica recurrir a un acervo de conocimientos
especializados sobre distintos sectores y problemáticas de las políticas
públicas del país. Sin embargo, el conocimiento tácito, práctico o subjetivo,
anclado en diferentes instancias sociales, pero no necesariamente codificable,
obliga a múltiples mecanismos de retroalimentación del Plan con participación
ciudadana reconociendo el carácter social del conocimiento y su reconocimiento
como parte consustancial de la acción colectiva. Por ello, el Plan incluye
también mecanismos de diálogo con la ciudadanía para identificar los resultados
de programas públicos así como el seguimiento físico a la ejecución de la
inversión pública. Esto implica reconocer el efecto democratizador de la
articulación del conocimiento a las orientaciones colectivas en la gestión
estatal y la vida pública, lo que incluye la devolución participativa de la
información y los resultados del seguimiento y la evaluación.
El cumplimiento de las metas establecidas en el Plan es de
responsabilidad conjunta de todas las Funciones del Estado, de los gobiernos
autónomos descentralizados y adicionalmente requiere el compromiso de todos los
actores de la sociedad civil.
Además de lo indicado, como parte del proceso de articulación del Plan
con la planificación institucional, las entidades públicas realizan sus planes
operativos institucionales en función de los objetivos nacionales. Sobre la
base de ese análisis fue posible detectar cómo se inscriben los objetivos
institucionales dentro de la lógica de los objetivos nacionales. En ese
sentido, se identificó la sobreposición de objetivos y vacíos de gestión en
función de los objetivos nacionales. El proceso de planificación estratégica
institucional permite, además, complementar las metas e indicadores del Plan
con indicadores específicos o de gestión propios de cada entidad.
La formulación del Plan 2009-2013 incluyó un proceso inédito de
planificación, priorización y programación de la inversión pública para el
período cuatrianual. La identificación de los requerimientos de inversión
estuvo acompañada de un proceso de análisis, validación y jerarquización de
programas y proyectos a partir de las agendas y políticas sectoriales propias
de cada Consejo Sectorial. Con la información antes mencionada se inició un
proceso técnico que permita la asignación de recursos, a nivel de proyecto,
teniendo en cuenta determinados criterios como: las políticas definidas en el
Plan Nacional para el Buen Vivir, las estrategias de mediano plazo, las
prioridades presidenciales, el Índice de Prioridad de la Inversión (IPI) y la
jerarquización de los Ministerios Coordinadores. La formulación de escenarios
de inversión permitió dimensionar los impactos en la caja fiscal y los
requerimientos de financiamiento que garanticen la sostenibilidad fiscal. El
resultado es el Plan Plurianual de Inversión, que deberá ser revisado y
actualizado para la elaboración del correspondiente presupuesto anual.
La concertación sectorial no es suficiente cuando se requiere articular
las distintas visiones y condiciones de los territorios y sus poblaciones para
fortalecer su integración y mejorar las condiciones de vida de las y los
ecuatorianos. Pensar el territorio como el espacio de concreción de la política
pública y, a su vez, pensar las dinámicas territoriales como elementos
sustantivos para la planificación pública es una apuesta y, al mismo tiempo un
gran desafío para el proceso de planificación. Es un proceso de doble vía, en
el que la planificación local alimenta y nutre a la planificación nacional y
viceversa, en el marco de la construcción de un nuevo tipo de Estado
policéntrico. Así, en 2007, el Ecuador impulsó un Plan Nacional de Desarrollo,
en donde fue incorporada la perspectiva territorial, a partir de los planes
provinciales.
Para el período 2009-2013, la Estrategia Territorial Nacional constituye
una de las principales innovaciones del Plan, en tanto incorpora al
ordenamiento territorial e identifica las principales intervenciones y
proyectos estratégicos en los territorios. También, el Plan incluye la
desagregación y territorialización de indicadores que sirven de sustento para
el diseño de la política pública, en función de la diversidad propia del país.
El Plan Nacional para el Buen Vivir refuerza la articulación entre la
planificación nacional y territorial, al identificar las dinámicas y
particularidades específicas de cada región para la formulación de políticas
públicas. El proceso de formulación de agendas zonales permitió reconocer las
necesidades de las poblaciones vinculadas con las cualidades, potencialidades y
limitaciones de los territorios, y desarrollar una propuesta de modelo
territorial en el que se expresen los lineamientos para el uso del suelo y las
intervenciones estratégicas para el ámbito regional, articulados a una
propuesta nacional.
La Estrategia Territorial Nacional deberá convalidarse y enriquecerse a
partir del desarrollo de los procesos de planificación y ordenamiento territorial
de carácter participativo, impulsados desde los niveles territoriales de
gobierno, así como también desde los lineamientos de acción pública de carácter
sectorial definidos por la Función Ejecutiva. Por ello, la Secretaría
Nacional de Planificación y Desarrollo propone diseñar y poner en marcha
procesos democráticos de discusión y concertación de sus componentes, que
cuenten con la participación decidida de los gobiernos autónomos
descentralizados, así como lineamientos de planificación territorial y
mecanismos de coordinación de la gestión en los territorios, para construir
conjuntamente un modelo territorial equilibrado e incluyente.
El Plan no es la suma de los planes locales ni sectoriales del Estado
ecuatoriano. Sin embargo, las experiencias, los sueños, las demandas y
aspiraciones sectoriales y territoriales fueron analizados y aportaron a la
construcción de las políticas y lineamientos de políticas de los doce Objetivos
Nacionales para el Buen Vivir. En un proceso de doble vía, la planificación
local alimentó y nutrió a la planificación nacional y viceversa, lo que
favorece la construcción de un nuevo tipo de Estado descentralizado y
desconcentrado. A este esfuerzo se sumará el apoyo técnico necesario para la
formulación de los Planes de Vida de los pueblos y nacionalidades del Ecuador y
el Plan para la circunscripción territorial especial de la Amazonía.
[1] Las metas se complementan con
indicadores de apoyo para el seguimiento y la evaluación del Plan.
Planificación participativa para
el “Buen Vivir”
La participación ciudadana es un derecho. Las y los ciudadanos deben ser
parte de la toma de decisiones, de la planificación y la gestión de los asuntos
públicos, así como del control popular de las instituciones del Estado. A la
vez, la participación de la población en la formulación de políticas públicas
es un elemento fundamental para la realización de los derechos del Buen Vivir.
En este sentido, es una prioridad recoger la voz de aquellos que en escasas
ocasiones han tenido la oportunidad de expresar sus sueños, aspiraciones y
cosmovisiones; pero también es un deber establecer canales de diálogo con la ciudadanía
organizada a fin de fortalecer la democracia.
Es importante dejar sentado que este objetivo se inspira no sólo por la
valoración ética de la posibilidad de un ejercicio democrático de encuentro de
intereses particulares, sino por la necesidad de contar con el conocimiento,
las habilidades y la presencia misma de los destinatarios de todo Plan
Nacional, como corresponsables del diseño y gestión de acciones públicas que
están referidas al conjunto de la sociedad. Asimismo, es necesario crear las
condiciones para la construcción de un sistema de participación social,
articulado a las distintas fases del ciclo de políticas públicas:
planificación, ejecución, seguimiento, evaluación y contraloría social. El
desafío a futuro será la puesta en marcha de un sistema participativo de
seguimiento, evaluación y vigilancia social, a partir de los objetivos del Plan
Nacional para el Buen Vivir, con el concurso de las diferentes instancias
involucradas.
La elaboración participativa del Plan 2009-2013 responde a un proceso sostenido de consulta que inició con la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010, en el marco de uno de los grandes compromisos asumidos por el Gobierno Nacional. Éste se caracteriza por la diversidad de actores que formaron parte del proceso, y se concibe, en varios momentos, de veedurías ciudadanas a la ejecución de políticas, la consulta ciudadana nacional y regional, y diálogo y concertación con los actores sociales e institucionales.
La elaboración participativa del Plan 2009-2013 responde a un proceso sostenido de consulta que inició con la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010, en el marco de uno de los grandes compromisos asumidos por el Gobierno Nacional. Éste se caracteriza por la diversidad de actores que formaron parte del proceso, y se concibe, en varios momentos, de veedurías ciudadanas a la ejecución de políticas, la consulta ciudadana nacional y regional, y diálogo y concertación con los actores sociales e institucionales.
Veedurías
Ciudadanas
Un cambio de los modos de gestión pública hacia modelos de cogestión
requiere mecanismos permanentes de participación pública, que mejoren la
capacidad de incidencia y control social sobre la acción estatal. Para ello, se
han implementado espacios ciudadanos que velen por el buen desempeño, sugieran
modificaciones y observen todo el ciclo de las políticas públicas derivadas del
Plan Nacional para el Buen Vivir, y de los programas y proyectos que se
ejecutan en el territorio.
Las veedurías ciudadanas nacen como una de las instancias de
participación social y ciudadana, que permite recoger la visión y percepción de
hombres y mujeres de diferentes contextos socio-culturales, de diferente edad,
opción sexual, condición y posición, sobre la implementación de las políticas
públicas nacionales en los territorios. De este modo, la acción pública se
nutre del saber acumulado por los colectivos sociales y ciudadanos en sus
luchas y demandas históricas. Este proceso promueve el empoderamiento ciudadano
para la convivencia en la diversidad, el incremento de las capacidades de la
ciudadanía para una mejor y mayor articulación de intereses con el Estado y con
la sociedad misma, y fortalece el tejido social.
En este sentido, como parte del Sistema Nacional Descentralizado de
Planificación Participativa y con el apoyo de SENPLADES y la Secretaría de
Pueblos y Participación Ciudadana se impulsaron espacios de participación y
control social en las siete zonas de planificación, durante el período
comprendido entre junio de 2008 y marzo de 2009. Los resultados y observaciones
de las veedurías han sido incorporados en la discusión del Plan.
Talleres
de Consulta Ciudadana
La discusión y formulación de políticas públicas nacionales con
distintos actores organizados y no organizados es requerimiento fundamental
para la legitimidad de la planificación. Por ello, como parte del proceso de
formulación del Plan se organizaron los Talleres de Consulta Ciudadana con
énfasis en la articulación del Plan en los territorios en Esmeraldas, Babahoyo,
Portoviejo, Santo Domingo, Cuenca, Loja, Latacunga y Tena. Adicionalmente, se
realizaron dos talleres nacionales en Quito y Guayaquil, para analizar los
alcances a los objetivos, políticas y lineamientos de acción pública. Dadas las
especificidades territoriales, ambientales y culturales, se organizó un taller
en Galápagos y otro con pueblos y nacionalidades indígenas, en la ciudad de
Baños. En dichos talleres participaron más de 4.000 representantes de la
sociedad ecuatoriana, organizados en más de 85 mesas de trabajo que permitieron
discutir los objetivos nacionales y las estrategias territoriales.
Los Talleres de Consulta Ciudadana tuvieron como objetivos identificar
propuestas de políticas nacionales alineadas al marco constitucional, a partir
de un análisis propositivo de los actores locales, sobre la base de su
conocimiento de la realidad regional, e intentar rebasar la perspectiva micro
comunidad-cantón-provincia para abordar integralmente la problemática del país.
Para asegurar la incorporación de los aportes ciudadanos a los
contenidos del Plan Nacional para el Buen Vivir, se diseñó una metodología de
facilitación y sistematización asociada a los lineamientos nacionales de
planificación territorial. En cada mesa de trabajo, se discutieron las
políticas de cada objetivo nacional agrupadas en cada uno de los siete
componentes de la Estrategia Territorial Nacional. De esta manera, se indujo a
la reflexión de las orientaciones nacionales desde las realidades regionales.
Los resultados de los procesos participativos fueron difundidos a través de las
fichas de sistematización de cada taller, publicadas en el sitio web que se
creó para el efecto.
Adicionalmente, se organizaron eventos masivos en espacios públicos, que
permitieron la difusión de los contenidos del Plan Nacional para el Buen Vivir
entre la ciudadanía. Estos se realizaron en las plazas públicas de las ciudades
de Quito, Guayaquil, Cuenca y Loja. Como aporte a la discusión sobre
prioridades de la sociedad ecuatoriana, y particularmente de la ciudadanía no
organizada, se aplicaron sondeos de opinión a más de 5 000 personas. El
propósito fue recoger las distintas opiniones de ciudadanos y ciudadanas
respecto al significado del Buen Vivir de acciones relevantes para el período
de gobierno.
Diálogo y
concertación con actores sociales e institucionales
La
participación comprende acciones individuales y colectivas. Sobre la base de
los preceptos establecidos en la Constitución, se realizó un proceso de
consulta con los Consejos Nacionales para la Igualdad. Ellos han desplegado procesos
de diálogo con las organizaciones, los movimientos sociales, los pueblos y
nacionalidades, vinculados con su labor con el objetivo de definir
participativamente las políticas que se requieren para un desarrollo inclusivo
de los sectores que han sido históricamente discriminados. Esto permitió un
diálogo de saberes entre los distintos actores, de tal forma que los saberes
técnicos, académicos y tradicionales tuvieron un lugar de encuentro y fueron
escuchados e incorporados en el proceso de planificación. De esa manera, se
posibilitó la formulación de propuestas concretas para viabilizar la
construcción de un Estado plurinacional e intercultural.
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Logros y alcances del proceso
Entre los principales logros del proceso de planificación participativa
y de la formulación del Plan 2009-2013, es posible anotar que:
- Se ha consolidado la planificación por objetivos nacionales. Éstos se encuentran integrados a las políticas sectoriales pero se requiere reafirmar dicha articulación con la gestión pública y la planificación institucional
- Se consiguió un alto grado de involucramiento de las instituciones públicas rectoras de las políticas, particularmente de los ministerios coordinadores y de instancias que permitieron consolidar los ejes transversales en el presente Plan (enfoques de género, generacional, interculturalidad y territorial).
- Se logró difundir a amplios sectores de la sociedad los principales objetivos del Plan Nacional para el Buen Vivir. Hubo una amplia aceptación por parte de los participantes, quienes, además, formularon aportes sustantivos para mejorar y potenciar el Plan.
- Se obtuvo un alto grado de deliberación, debate y discusión en el proceso, y una buena representatividad de los distintos sectores invitados a participar en el proceso de planificación.
- Se han sentado las bases para la construcción de un sistema participativo que contribuya a radicalizar la democracia en el futuro.
Entre los principales alcances al proceso, es posible anotar los
siguientes:
- Se debe impulsar un sistema de participación social que permita integrar, de manera permanente y efectiva, las aspiraciones de la sociedad en los diversos procesos de planificación, a fin de evitar la instrumentalización de la participación.
- Es necesario propiciar un mayor debate en los territorios para la aplicación del Plan y la conformación efectiva del Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa.
- Se requiere una mayor articulación y sinergia entre las intervenciones públicas de diversos niveles de gobierno para optimizar las acciones en los territorios.
- Se requiere consolidar el proceso iniciado para una mejor la articulación entre la planificación y la asignación de recursos en función de prioridades nacionales para el cumplimiento de derechos y el Buen Vivir.
El Plan Nacional para el Buen Vivir se plantea como un proceso dinámico.
Su principal desafío es la construcción de un Estado constitucional de derechos
y justicia, plurinacional e intercultural. En tal virtud, el Plan, como
instrumento dinámico, deberá integrar y articular, de manera progresiva, otros
procesos de planificación, particularmente aquellos derivados de la formulación
de políticas específicas que permitan hacer efectivos los derechos; los planes
de desarrollo y ordenamiento territorial de los diversos niveles de gobierno; y
los planes de vida o planes para el Buen Vivir de los pueblos y nacionalidades.
